本期的嘉宾是：孝感市国土资源局高新区分局局长 孙晓清，他就高新区国土局的基本情况、什么是闲置土地、如何开展闲置土地清理工作以及闲置土地的收回有哪些方式等方面问题作了交流和解答。

孝感市国土资源局高新区分局局长 孙晓清

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请介绍一下高新区国土局的基本情况。

孙晓清：高新区分局是市国土资源和规划局直属副县级事业单位，作为市局的派出机构，分局承担着高新区丹阳、孝天、槐荫3个办事处内37个社区近50平方公里约2500余家用地主体的国土资源管理和服务工作。主要工作职能有以下五个方面:一是负责编制、实施和监督检查土地利用规划执行情况;二是调处土地权属纠纷和土地违法案件巡查工作；三是负责新征土地报批工作;四是办理土地出让、租赁、转让和实施国有土地划拨的报批工作;五是负责土地确权，开展土地调查、地籍调査、土地统计和动态监测。

高新区是市本级发展的主平台、主战场，作为国土部门的负责人，是如何服务高新区高质量发展的？

孙晓清：高新区作为市级发展的重要平台，“两资一促”的任务很重，这对国土部门也提出了更高的要求，服务发展、保障发展是国土部门的重要使命，在服务高新区高质量发展的土地供应保障上，我们主要围绕三条主线开展工作。一是控制总量。从严控制新增建设用地规模，除重大基础设施和基础民生工程：如道路、污水处理厂、表面产业园等可以新征耕地外，其他项目一般不占用耕地，尽量使用批而未供、供而未用、用而不优的存量建设用地，近两年新增耕地控制在500亩以下；二是盘活存量。充分激动存量的土地资源，对批而未供、供而未用的闲置土地开展清理，结合采取行政、经济、司法手段盘活老旧，发挥土地的使用效益，近两年盘活存量用地在1000亩以上；三是放开流量。鼓励、支持低效用地通过转让、租赁等方式二次利用，促进生产要素合理流动，近两年有20多家企业通过租赁、转让得以升级扩能。通过采取以上三种方式较好的满足高新区项目建设要求，确保了各地项目合理的用地要求。

将盘活存量是保障发展的重要工作主线，为什么这样定位？

孙晓清：开展存量用地清理处置是当前国家安排的一项重要工作，是适应新形势、新要求的一项重要政策调整。耕地是不可再生的宝贵资源，党的十八大以来，中央把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，作为中华民族永续发展的千年大计，习近平总书记多次强调，要践行绿水青山就是金山银山的理念，要坚持节约资源的基本国策，要像保护大熊猫一样保护耕地，中国人的饭碗要端在自己的手里。为此，近几年来，自然资源部在土地利用政策上进行了重大调整，主要包括“限增量”、“盘存量”，国家下达新增计划总量从2016年的800万亩减少至2019年的400万亩，全国范围内新增建设用地规模减少一半以上；同时提出“增存挂钩”机制，即新增建设用地计划与批而未供、闲置土地处置挂钩，倒逼盘存挖潜，倒逼向内使劲，促进高质量发展。这对各地来讲，这既是挑战，更是机遇，有利于化被动为主动，有利于化存量为增存，有利于统一思想，合力攻坚。

就我们高新区来讲，一方面产生转型升级，交通基础设施建设、中心城区的扩容提质、产业园区建设等方面，都需求大量的土地资源作支撑；另一方面，受规划指标、年度计划、耕地占补指标等因素的制约，新增用地难以为继，在这样的背景上，向存量要空间，向存量要发展，盘活闲置低效用地和批而未供用地成为高新区支持项目建设、集约节约发展的必然选择。

转变用地方式，盘活存量用地、闲置用地是国土部门的一项重要工作。什么是闲置土地？产生的原因是什么？处置的政策依据又是什么呢？

孙晓清：市政府近年来高度重视闲置土地清理处置工作，2018年8月，市政府出台了《孝感市闲置土地清理处置工作方案》（孝感政办发[2018]14号文件），对闲置土地的认定、闲置原因的认定以及处置办法提出了指导意见。

（1）闲置土地的认定标准。以宗地为单位，国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定的动工开发日期满1年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满1年的国有建设用地，也应认定为闲置土地。

（2）闲置原因认定标准。有下列情形之一的，认定为因政府原因造成的土地闲置:①因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；②因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定的用途、规划和建设条件开发的；③因国家出台相关政策，需要对约定的规划和建设条件进行修改的；④因处置土地上群体性信访事项导致无法动工、政府同意暂缓或延期动工开发的；⑤因军事管制、文物保护等无法动工开发的；⑥政府、政府有关部门的其他行为。除上述情形外，土地使用权人既提不出正当理由证明属政府原因造成闲置，又未动工建设的，应认定为因企业自身原因造成闲置。

（3）分类处置的政策依据。属政府原因造成土地闲置的，与国有建设用地使用权人协商一致，可选择延长动工开发期限、调整土地用途或规划条件、政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等方式处置。因政府原因造成土地闲置的，建设用地使用权人愿意协商并且达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权，有偿收回补偿价款以如下方式办理:按取得土地时享受政策性补贴后实际缴纳土地价款占土地出让合同约定土地出让价款的比例乘以当前市场评估价确定；地面有建构筑物的参考评估价确定。土地使用权人不愿意协商或者协商不能达成一致的，可以依法通过仲裁等方式变更、解除或撤销国有建设用地使用权有偿使用合同或划拨决定书；也可按照《中华人民共和国土地管理办法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，按此办法收回的土地补偿价款原则上不得高于实际取得土地价款加上利息(按照缴纳土地价款之日中国人民银行公布的货款利率计算)。属国有建设用地使用权人自身原因造成土地闲量的，按以下方式处置:按土地出让或者划拨价款的20％征缴土地闲置费后，国土资源主管部门责令国有建设用地使用权人限期1年内动工开发建设；国有建设用地使用权人在1年期内无法按期开工的，可在动工期限届满前的六十日内，主动申请终止国有建设用地使用权有偿使用合同或撤销划拨决定书，国土资源主管部门报本级人民政府批准后，可给予土地使用权人补偿后收回土地使用权，补偿标准按不高于实际取得土地价款加上利息(按照缴纳土地价款之日中国人民银行公布的贷款利率计算)予以补偿，地面上有建筑物的，参考评估价给予适当补偿(违章建筑不予补偿)；国有建设用地使用权人不按期开工也不申请终止国有建设用地使用权有偿使用合同或撤销划拨决定书的，国土资源主管部门报本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。

在这个过程中碰到的困难和问题是如何去解决的？

孙晓清：闲置土地处置涉及土地使用权人的重大切身利益，矛盾比较尖锐处置起来十分复杂敏感，在解决问题的过程中，始终坚持三个原则。一是不回避矛盾，不屈从压力，不降低标准。有的企业拿地时间比较长，有的企业占地面积比较大，有的企业财务成本比较高，还有的企业实际控制人多次变更，有的诉求的确没办法满足，市高新区不因矛盾多而退缩、压力大而绕行，坚持深入调查，深入分析，还原事实，还原真相，坚持原则，坚持标准，对闲置土地和闲置资产定性质、定类别、定方案，逐一明确破解途径。二是把利益参透，把规矩立明，把责任压实。闲置土地的实质不是“闲”，而是囤而不发，静待升值。消化闲置土地的核心是把利益参透，打破土地持有人不切实际的幻想。针对实际处置过程中的性质界定难、责任认定难、标准执行难，市高新区坚持与土地持有人明明白白算账，清清楚楚交底，算好政策帐、算好经济账、算好法规帐，把调查、认定、补偿、处置等每一个环节做实，把每一个经办单位、经办人的责任压实，力求在合法、合情、合理的基础上解决问题。三是按照规矩办、按照程序办，按照集体会商的意见办。每宗闲置土地的产生都不是单方面的原因，有的确有政府原因、有的确有客观因素，严格以行政手段无偿收回，不仅与《物权法》有悖，而且容易引起行政诉讼，损害投资环境、损害政府诚信。高新区结合工作实际，既依法依规，又尊重历史，充分考虑和保护当事人的合法权益，以解决问题，消除闲置为出发点和落脚点，针对政策的模糊地带，采取集体会商、民主决策的办法，勇于担当。

市高新区具体是怎么开展闲置土地清理工作？

孙晓清：市高新区坚持落实落细落小，摸清底数、掌握实情，制定施工表，画好路线图，切实做到核查真、台账全、清单准，夯实化遗解困、盘活闲置的工作基础。一是“全覆盖”强推进。市高新区成立由工委、管委会主要负责同志头，各部门、各办事处主要负责人参加的高规格领导小组，以各办事处为主体，以国土分局为主导，坚持直面问题，强化整改，扎实开展辖区企业用地情况大理大排查，傲到全域種盖，不留盲区，摸清底数，确保清理结果全面、准确。二是“三统一”建台账。市高新区利用土地供应台账，土地市场动态监测与监管系统和第二次土地调查成果，采取查阅资料、现场踏勘、通知约谈等方式，全面彻底查清土地权益人，土地位置、面积、批准用途、出让金缴纳额，以及土地开发利用现状、合同履约情况、土地闲置时间及原因等情况，建立闲置和低效用地清理台账，并将主要台账信息标注在士地利用现状图上，形成闲置和低效用地分布图，做到台账、图斑、实地“三统一”。三是“多方式”明路径。闲置和低效用地清理的认定、处置必须事实清楚，程序合法，既要依法依规，又要尊重历史，充分考虑和保护当事人的合法权益。为此，市高新区对辖区范围内68宗4500亩疑似闲置低效土地埏宗调查核实，下发各类文书近120余份。通过调查、认定、听证、举证等程序，最终形成了十余宗2424.1亩闲置土地间题清单，明确了工作目标和推进解决路径。

闲置土地的收回有哪些方式？工作进展如何？都有哪些成效?

孙晓清：面对这2000余亩闲置土地，高新区用足用实用活不同路径，最大限度盘活土地存量、资产存量，按照“区别对待、有保有压”的要求，综合采取行政、经济、司法的手段，逐一细化处置销号对策，加快盘活存量建设用地，向土地存量要发展空间。

（1）行政导动收回一批。积极发挥政府主导作用，协调发改、财政、建设、税务等部门共同参与，综合施策，采取聘请第三方机构协商评估、督促自行申请解除合同等方式有序高效处置。某生物科技公司2014年12月建成部分厂房后中止建设，造成实际建设用地占应动工开发建设面积不足三分之一，高新区管委会积极协调孝感市自然资源和规划局、高新区国土分局与该公司协商，通过评估评审、程序报批，有偿收回了该宗地。某开发公司2014年5月竞得高新区117亩商业用地使用权，计划建设五星级酒店，后因市场环境变化一直未动工，经反复宣传政策，该公司主动申请退地。

（2）法治推动收回一批。坚持把法治思维和法治方式贯穿到闲置土地处置全过程，注重保护原土地使用权人合法权益，对闲置时间长、主观故意囤地、拒不接受整改的，严格程序、依法报请，坚决依法依规处置到位。对于企业拿地不开工、围院不建设、建厂不生产，土地长期闲置，负面影响较大的，在履行法定程序后，依法解除土地出让合同，注销土地证书，共收回这类土地使用权3宗249亩。

（3）政策拉动收回一批。某汽贸公司2015年7月取得汽车城项目商业用地147.89亩，因招商合同及交地纠纷，项目一直未投资建设。鉴于双方都存在不同程度的违约责任，且拟收回的商业用地价值较高，依据该政策文件精神，在退还湖北广物汽贸支付的土地出让金及关联税费后解除协议，收回土地使用权。

（4）市场促动收回一批。积极探索改革办法，积极运用市场的力量，促进闲置资产盘活，焕发生机活力。汉光科技于2009年9月在孝天工业园建设汉光光电产业园，已完成一期300亩的建设，二期204.6亩用地拟将长征路老厂区搬迁，因资金困难没有实施。高新区管委会同孝感市自然资源和规划局和高新区分局经多次研究决定，由高创投公司对汉光公司全部504亩土地及地面建筑物进行整体收购。孝感高新区目前利用闲置厂房已成功嫁接引进存储器高端封装、产品附加值、技术含量高的项目19个，充分提高了土地的使用效率。

截至目前，已处置闲置用地10宗，收回1763.7亩土地使用权，分别占比达到76.9％、72.8％；盘活16家企业13.2万平方米的闲置厂房，占2018年初次摸底闲置厂房总面积的67％，进一步增强了高新区高质量发展的土地资源保障。

为保障发展、杜绝闲置用地，建立了哪些土地管理的工作机制？

孙晓清：高新区管委会以闲置低效土地整改为契机，积极探索国土资源管理创新，先后出台了《关于加强工业用地管理推进节约集约用地的意见》等文件，提供了体制机制支撑。一是坚持事先控制，严把项目准入关。对项目投入产出规模和投资强度标准，根据产业类型设置合理亩均投资和容积率门槛，严格控制工业用地标准、规模，对于用地面积较大的项目，按照“一次规划、分批供地”的原则供地。二是坚持事中监督，切实规范用地秩序。以土地市场动态监测监管系统为抓手，实行“供一宗、录一宗、管一宗””；建立《建设项目用地跟踪管理台账》，从开工到竣工到土地利用评价全过程跟随；坚持每季度定期巡查制度，现场监察情况、发现问题、解决难题。三是坚持事后考评，开展工业项目综合评价。对工业项目开展土地利用情况评价、产业发展评价、项目生产经营评价综合评价工作，对能耗大、产能低的项目实行退出机制，达到集约节约用地的目的。

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